Evaluatie implementatie social return bij het Rijk

Inleiding

Social return wordt door het Rijk sinds 1 juli 2011 als voorwaarde opgenomen in aanbestedingen met het doel om extra werk(ervarings)plaatsen te creëren voor mensen met een grote(re) afstand tot de arbeidsmarkt die zonder re-integratieondersteuning niet aan het werk kunnen. Het Rijk is gestart is met een twee jaar durende implementatieperiode, waarin social return kan worden toegepast bij aanbestedingen van ‘werken‘en ‘diensten’ boven een drempelbedrag van 250.000 euro (minimale loonsom exclusief btw). De implementatieperiode is afgesloten met een evaluatieonderzoek dat is uitgevoerd door Ipso Facto beleidsonderzoek en Schofaerts.nl.

Doel

Aan de Tweede Kamer is toegezegd dat de implementatiefase zou worden afgesloten met een evaluatieonderzoek. Het onderzoek diende antwoord te geven op de vraag of de toepassing van social return kwantitatief en kwalitatief succesvol is geweest. Tevens diende op een aantal aspecten te worden onderzocht hoe het social-returnbeleid verder zou kunnen worden vormgegeven of verbeterd en verankerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het opstellen van gunningscriteria en uitsluitingsgronden, en de toepasbaarheid van prestatie-instrumenten om social-returninspanningen te kunnen meten en belonen. De opdrachtgevers (ministerie van BZK en ministerie van SZW) hebben twee centrale onderzoeksvragen geformuleerd:

1. Is toepassing van social return door de rijksoverheid kwantitatief en kwalitatief succesvol? Wordt dit instrument efficiënt uitgevoerd door het Rijk en wegen de lasten (in tijd en geld) op tegen de baten?
2. Op welke wijze kan het beleid en de uitvoering van social return worden verbeterd?

Werkwijze

De evaluatie bestond uit de volgende onderdelen:

• Secundaire analyses op databestanden met betrekking tot de toepassing van social return bij het Rijk (informatie over uitgevoerde aanbestedingen en resultaten social return).
• Verdiepende interviews met betrokkenen bij een selectie van 24 aanbestedingen (opdrachtgevers, opdrachtnemers en intermediairs).
• Enquête met betrekking tot inzet social-returnkandidaten onder 83 opdrachtnemers van de rijksoverheid.
• Contextonderzoek bestaande uit 22 kwalitatieve interviews met vertegenwoordigers van stakeholders (werkgevers, brancheorganisaties en social-returndoelgroep) en experts op gebied inkoop en aanbesteden.

Resultaten

In de periode juli 2011 tot en met december 2012 zijn volgens opgave van de verschillende departementen 209 aanbestedingen uitgeschreven die voldeden aan de criteria voor toepassing van social return. Bij 84 van deze aanbestedingen (40%) is social return ook daadwerkelijk uitgevraagd. Het niet toepassen van social return heeft meestal (in tweederde van de gevallen) te maken met de complexiteit van de opdracht. Uitsluitingsgronden zijn dan de beschikbaarheid van geschikte kandidaten en/of de (disproportionele) inspanning of kosten om social return toe te passen.

Verdringing wordt vaak genoemd als belangrijk nadeel van het toepassen van social return. In de evaluatie van social return bij het Rijk is veel gesproken over verdringing, maar niet duidelijk is geworden in hoeverre het daadwerkelijk optreedt. Opdrachtnemers hebben moeite om het te onderbouwen of hard te maken. Het risico lijkt zich op dit moment (bij de huidige wijze van uitvraag) te beperken tot concurrentie tussen doelgroepen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

Het is niet bekend hoeveel mensen in totaal zijn geplaatst tijdens de implementatieperiode. De onderzoekers constateren dat er op dit moment onvoldoende zicht is op de toepassing van social return en op de resultaten ervan in termen van re-integratie. Voor een deel heeft dat te maken met de relatief korte periode dat social return wordt toegepast (gewenning bij opdrachtgevers, opdrachten die relatief kort geleden zijn aanbesteed zodat gegevens nog niet zijn opgevraagd), maar een belangrijke conclusie van de evaluatie luidt ook dat het contractmanagement van de rijksoverheid op gebied van social return tekort schiet. Op basis van gegevens van iets minder dan de helft van de aanbestedingen is geconstateerd dat 195 kandidaten zijn geplaatst. In de praktijk zullen dit waarschijnlijk meer kandidaten zijn, maar hierover kunnen geen uitspraken worden gedaan of betrouwbare schattingen gemaakt. De baten van social return bij het Rijk in termen van bespaarde uitkeringsgelden kunnen niet worden bepaald, omdat onvoldoende gegevens beschikbaar zijn over het aantal geplaatste kandidaten, achtergrond van deze groep en aard van de plaatsing.